▣ 서울고등법원 2010. 4. 22. 선고 2008누33916 판결【시정명령등 취소】: 원고패  

【판시사항】

보험회사가 행정지도를 기회로 한 가격 합의가 가격담합에 해당한다고 본 사례

【판결요지】

금융감독원이 보험회사들에게 단체상해보험의 공동정비방안을 논의하도록 하고 보험회사들로 구성된 T/F팀에 함께 참여하여 단체상해보험의 공동정비방안을 마련한 후 그 결과를 상품심사기준에 반영하여 행정지도를 한 사안에서, 보험회사들이 금융감독원의 행정지도의 내용을 소극적으로 수용하는 데 그친 것이 아니라 금융감독원의 행정지도를 기회삼아 경쟁사업자들 사이의 의사의 합치에 따라 보험상품의 가격에 관한 별도의 합의를 하였다고 보아 그와 같은 합의가 공정거래법 소정의 가격담합에 해당하고 법령에 따른 정당행위에 해당하지 아니한다고 본 사례

【전 문】
【원 고】 삼성생명보험 주식회사
【피 고】 공정거래위원회
【변론종결】  2010. 3. 11.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고가 2008. 10. 27. 원고에 대하여 의결 제2008-286호로 한 별지 제1목록 기재 시정명령 및 과징금납부명령을 취소한다.

【이 유】

1. 처분의 경위 및 기초사실

다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1 내지 3호증, 을 제1 내지 7호증(각 가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있고, 이에 반하는 당심 증인 선○○의 증언은 이를 믿지 아니하며 달리 반증 없다.

가. 원고 등의 지위 및 일반 현황

(1) 지위

원고, B보험 주식회사, C보험 주식회사, D보험 주식회사, E보험 주식회사, F보험주식회사, G보험 주식회사, H보험 주식회사, I보험 주식회사, J보험 주식회사, K보험주식회사, L보험 주식회사, M보험 주식회사, N생명, O해상보험 주식회사, P해상화재보험 주식회사, Q보험 주식회사, R해상보험 주식회사, S해상보험 주식회사, T보험 주식회사, U해상보험 주식회사, V해상보험 주식회사, W해상보험 주식회사, X보험 주식회사(이하 위 회사들을 표시함에 있어 '보험 주식회사' 또는 '해상보험 주식회사'는 생략하고, N생명은 'N생명'이라 한다. 한편, 위 14개 생명보험회사를 '이 사건 생명보험회사들'로, 위 10개 손해보험회사를 '이 사건 손해보험회사들'로 각 칭하고, 위 보험회사들을 통칭하는 경우에는 '이 사건 보험회사들'이라 한다)는 보험업법 제4조의 규정에 의하여 금융위원회로부터 생명보험업 또는 손해보험업의 허가를 받아 생명보험업 또는 손해보험업을 영위하는 자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '공정거래법'이라 한다) 제2조 제1호 소정의 사업자에 해당한다.

(2) 일반 현황

(가) 국내 보험업 시장의 수입보험료 규모는 2006 회계연도(2006. 4. 1.부터 2007. 3. 31.까지) 기준으로 약 95조 4천억 원이고, 이 사건 보험회사들이 국내 보험업시장에서 차지하는 점유율은 각각 생명보험업 시장의 92.6%, 손해보험업 시장의 92.3%, 전체 보험시장의 92.5%에 해당한다.

(나) 국내 생명보험업 시장의 규모는 2006 회계연도 기준으로 약 66조 5천억 원이고, 상위 3개사인 원고, B, C(이하 '이 사건 생명보험 3사'라 한다)의 시장점유율은 62.3%(약 41조 4천 억원)에 이르는데, 생명보험업 시장의 보험회사별 점유율은 [표 1]
과 같다.
[표 1] 생명보험업 시장의 점유율 내역 (표1 생략)

(다) 국내 손해보험업 시장의 규모는 2006 회계연도 기준으로 약 28조 9천억 원이고, 상위 4개사인 O, P해상, Q, R의 시장점유율은 71.9%(약 20조 8천억 원)에 이르는데, 손해보험업 시장의 보험회사별 점유율은 [표 2]와 같다.
[표 2] 손해보험업 시장의 점유율 현황 (표2 생략)

나. 보험시장의 구조

(1) 보험료

(가) 결정 구조
순보험료[1) 보험사고 발생시 보험금 지급재원이 되는 보험료를 말한다. 손해보험의 경우에는 순보험요율(순율)인 예정위험률(대수의 법칙에 기초하여 사고발생 확률에 따라 산정된다)에 의하여 결정됨에 비하여, 생명보험의 경우에는 예정위험률과 예정이율(보험료납입시점과 보험금 지급시점 간의 수익을 예상하여 일정 비율로 보험료를 할인하는 비율)에 의하여 산정된다.]에 부가보험료[2) 영업보험료 중에서 사업경비 등에 충당되는 부분이다. 생명보험의 경우에는 예정사업비율에 의하여 산정된 예정사업비가 부가보험료가 됨에 비하여, 손해보험의 경우에는 예정사업비율과 예정이익률(통상 영업보험요율의 5% 정도이다)을 합산한 부가보험요율(부가율)에 의하여 산출된다.]를 반영하여 산출된 영업보험료를 기준으로 개별보험계약의 위험요소를 평가한 할인·할증을 거쳐 실제 적용보험료가 산정된다. (표 생략)

(나) 보험료 자유화
국내 보험시장에서 생명보험의 경우에는 1997. 4.경 예정위험률의 자유화에 이어 2000. 4.경 예정이자율 및 예정사업률의 자유화로 생명보험료가 완전 자유화되었고, 손해보험의 경우에도 2000. 4.경 부가율의 자유화에 이어 2002. 4.경 순보험률의 자유화로 손해보험료가 완전 자유화되었다.

(2) 보험상품의 심사 및 보험업의 감독

보험회사들이 보험상품을 판매하고자 하는 경우 금융위원회에 보험상품신고서를 제출하고, 금융위원회로부터 보험회사의 감독권을 위임받은 금융감독원은 기초서류를 확인한 후 보험요율이 지나치게 높게 산정되거나 보험회사의 재무건전성을 해할 정도로 낮게 산출된 경우에는 신고수리거부·변경 권고·해당 보험상품의 변경·판매 중지 등 시정을 명할 수 있고(보험업법 제127조 내지 129조, 보험업감독규정 제7-82조 참조), 금융감독원은 약관, 사업방법서, 보험료 및 책임준비금 산출방법서를 심사함에 있어 세부적인 기준인 상품심사기준을 정할 수 있다(보험업감독규정 제7-86조).

다. 단체상해보험 시장의 구조

(1) 특성

(가) 단체상해보험[3) 기업이 소속 직원들의 복리후생을 위하여 보험회사와 계약을 체결하여 그 직원들이 피보험자가 되는 보험을 말하고, 상해·질병 등을 주 보장내용으로 하는 제3보험의 형태로 생명보험회사와 손해보험회사가 모두 판매할 수 있는 보험상품이다.]은 기업이 계약대상으로 규모가 크고, 사망·상해·질병·치료·실손 등 복합적 성격의 상품이며, 통상 보험기간 1년의 보장성 보험이고, 개인보험에 비하여 다양한 할인․환급제도가 적용되는 특성을 갖는다.

(나) 국내 보험시장에서 단체상해보험은 생명보험회사와 손해보험회사별로 각각 다른 형태로 발전해 왔다. 손해보험의 경우에는 1960년부터 상해보험을 기본계약으로, 생명보험의 경우에는 1970년부터 암보험 등 질병보험을 기본계약으로 판매한 이후, 상해 및 질병담보를 특약형태로 하여 상호교차 판매를 허용하면서 점차 확대되었다.

(다) 2000년경부터는 단체상해보험시장이 확대되었고, 2003년경 생명보험회사들에게도 상해보험에 대한 실손보상이 허용됨에 따라 생명보험회사들과 손해보험회사들이 동일한 종목에서 단체상해보험을 판매할 수 있게 되면서부터 경쟁이 심화되었다.

(라) 그런데, 생명보험회사들이 판매하는 단체상해보험과 손해보험회사들이 판매하는 단체상해보험에는 다음과 같은 차이가 있었다.
[표 3] 단체상해보험 상품체계 비교 (표3 생략)

(2) 현황

단체상해보험 시장의 규모는 2006 회계연도 기준으로 약 2,099억 원이고, 각 보험사별 구체적인 점유율 내역은 [표 4]와 같다.
[표 4] 단체상해보험 시장의 점유율 현황 (표4 생략)

라. 단체상해보험상품의 공동정비방안에 관한 합의 및 실행

(1) 합의 배경

(가) 단체상해보험시장은 1998년경 O, Q 등의 손해보험회사들이 참여하기 시작하였고 단체상해보험시장이 점차 확대되자 2000년초 원고, B 등 생명보험회사들이 참여함에 따라 경쟁이 심화되었다.

(나) 당시 단체상해보험시장은 O, P해상, Q의 3개 손해보험회사와 이 사건 생명보험 3사를 중심으로 시장이 형성되어 있었다. 그런데, 시장을 선점한 O 등 손해보험회사들이 우량단체와의 계약에 따른 양호한 손해율, 낮은 보험요율[4) 수년간 단체상해보험을 취급해 온 손해보험회사들은 단체참조위험률(보험회사의 경험통계 등을 기초로 보험종목별·위험별로 보험개발원이 산출한 위험률)을 적용할 수 있었던 반면, 생명보험회사들은 개인위험률을 적용할 수 밖에 없었는데, 20~40대의 직장인의 단체위험률이 다양한 연령의 위험률인 개인위험률보다 낮게 나타났다.]로 인하여 생명보험회사들에 비하여 유리한 입장에 있었다.

(다) 이에 이 사건 생명보험회사들은 시장점유율을 높이기 위하여, 이 사건 손해보험회사들은 이에 대응하기 위하여 [표5]와 같이 다양한 할인·환급제도를 운영함에 따라 단체상해보험시장에서의 보험회사들의 수익률이 악화되었다.
[표 5] 단체상해보험 할인·환급제도 (표5 생략)

(2) 합의 개요

(가) 이 사건 보험회사들은 보험회사들 간의 치열한 경쟁으로 인하여 단체상해보험의 수익 구조가 악화되자 이를 개선하기 위하여 2002. 3.경부터 생·손보업계 회의(11회), 이 사건 생명보험 3사 법인영업 부장 및 임원회의(6회), 생·손보 T/F팀 회의(4회) 등 약 21차례의 회합을 통해 단체상해보험상품의 영업보험료 할인·환급률 축소·폐지 및 공동위험률 산출·적용 등을 논의하게 되었다.

(나) 이 사건 생명보험 3사는 위 회의들에 대부분 참석하면서 업계의 공조 및 공동정비방안의 수립을 적극 추진하고 주도하였고, 이 사건 보험회사들 간에 자발적으로 의견을 조율하여 합의안이 도출될 수 있도록 하였다.

(다) 금융감독원은 위 논의 과정에서 이 사건 생명보험 3사 등에게 단체상해보험의 정비방안을 논의하도록 한 적이 있고, 위 T/F팀 회의에 금융감독원, 생명보험협회, 손해보험협회, 보험개발원의 담당자들이 참석하기도 하였다.

(라) 이 사건 보험회사들은 2004. 7. 5.경 손해보험협회에서 '생·손보 T/F팀 4차 회의'를 개최하여, 단체상해보험상품에 대하여 할인·환급률을 축소·폐지하고, 생·손보 공동위험률을 산출하여 적용하기로 하는 등 단체상해보험상품의 공동정비방안에 대해 합의하였다(이하 '이 사건 공동행위'라 한다). 한편, 금융감독원은 이 사건 공동행위에서 합의한 내용을 반영하여 단체상해보험 개선방안을 마련하였고 이에 따른 상품심사기준을 수립하였다.

(마) 이 사건 공동행위 이후에 단체상해보험상품의 공동위험률 산출·적용 등 2차 정비방안에 대한 구체적 시행방안이 손·생보업계 의견차이로 시행되지 못하자, 이 사건 생명보험회사들은 이 사건 생명보험 3사의 법인 영업 본부장 회의 및 업계 실무자 회의를 수차례 개최하여 이 사건 손해보험회사들을 제외한 이 사건 생명보험회사들만으로 단체간이참조율 산출·적용 등에 관하여 추가 논의를 하였다.

(바) 이에 따라 이 사건 생명보험회사들은 이 사건 공동행위를 구체화하여 2005. 3. 14. 및 2006. 2. 13. 단체보험상품의 단체간이참조율을 공동으로 산출·적용하기로, 2006. 3. 24. 일정 수준의 예정이율(4% 수준)을 2006. 4.경부터 사용하기로 각 합의·실행하였다.

(사) 위와 같은 합의 진행경위는 [표6]과 같다.
[표 6] 합의 진행 경위 (표6 생략)

(나) 이 사건 보험회사들은 이 사건 공동행위에 따라 단체상해보험상품의 영업보험료 할인⋅환급률 축소⋅폐지를 실행하였는데, 그 중 원고의 실행 내역은 [표8]과 같다.
[표 8] 원고의 단체상해보험 정비방안 최종 합의 실행 내역 (표8 생략)

(다) 이 사건 생명보험회사들은 위 2005. 3. 14.자, 2006. 2. 13.자 및 2006. 3. 4.자 합의에 따라, ① 2005년도 단체간이참조율(암 발생률 0.000777, 재해사망률 0.000339), 2006년도 단체간이참조율(암 발생률 0.001009, 재해사망률 0.000355 또는 0.000362)을 공동적용하였고, ② 우량단체 사후환급을 폐지하였으며, ③ 4% 정도의 예정이율을 적용(원고 3.25% → 3.75%, 나머지 생명보험회사들 4.0% 적용)하였다.

마. 피고의 처분

(1) 피고는 2008. 10. 27. 의결 제2008-286호로, 이 사건 보험회사들이 위와 같이 단체상해보험상품의 영업보험료 할인·환급률 축소·폐지 등에 대하여 합의한 이 사건 공동행위는 구 공정거래법(2004. 12. 31. 법률 제7315호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 공정거래법'이라 한다) 제19조 제1항 제1호에서 규정하고 있는 사업자들이 공동으로 가격을 결정·유지 또는 변경하는 행위를 하기로 하는 합의에 해당한다는 이유로, 이 사건 보험회사들에 대하여 별지 제1목록 기재와 같은 시정명령 및 과징금 납부명령을 하였다(그 중 원고에 대한 부분을 이하 '이 사건 처분'이라 한다).

(2) 피고는 이 사건 공동행위가 그 이후 개정된 관계법령의 시행 이후에도 그 상태가 지속되는 행위에 해당한다고 보아 별지 제2목록 관계 법령 기재와 같이 개정전 관계법령을 적용하여 다음과 같은 과정을 거쳐 원고에게 부과할 과징금을 산정하였다.

(가) 관련매출액의 산정
이 사건 공동행위로 인한 관련상품은 비즈라이프플랜보험, 비즈헬스케어보험, 비즈카페플랜보험 상품이고, 이 사건 위반행위의 기간은 단체상해보험 정비방안 합의일인 2004. 7. 5.(관련매출액은 2004. 8. 1.부터 산정)부터 이 사건 공동행위의 합의가 파기된 2006. 12. 31.까지이며, 이에 따른 이 사건 관련매출액은 1,174억 7,700만 원이다.

(나) 기본과징금의 산정
이 사건 부당한 공동행위는 '매우 중대한 위반행위'에 해당하고, 그 부과기준율은 구 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2005. 4. 1. 공정거래위원회 고시 제 2005-3호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 과징금 부과고시'라 한다) IV.1.다.(1)(가) 소정의 3.5% ~ 5%의 부과기준율 중 3.5%로 정하며, 이에 따른 기본과징금은 41억 1,100만원이다.

(다) 의무적 조정과징금의 산정
의무적 조정사유가 없으므로, 의무적 조정과징금이 기본과징금과 같다.

(라) 임의적 조정과징금의 산정
이 사건 보험회사들이 이 사건 부당한 공동행위를 함에 있어, 원고가 이 사건 생명보험 3사 영업담당부장 및 임원 회합 등을 통하여 업계의 공조를 적극 유도하고 단체상해보험의 공동정비방안을 주도적으로 추진하였으므로, 구 과징금 부과고시 IV.3.나.(1) 소정의 가중한도 30% 중 20%를 적용하되, 금융감독원이 개입하여 상당한 역할을 한 점을 고려하여 의무적 조정과징금의 20%를 감경한다. 이에 따른 원고의 임의적 조정과징금은 41억 1,100만 원이다.

(마) 부과과징금의 결정
보험시장은 공공성과 사회성이 강한 시장으로서 보험료, 보험상품 내용 등을 결정함에 있어 감독기관의 심사 등 규제로 인하여 사업자가 결정한 사항이 그대로 시장에 반영될 수 없는 점 등을 고려하여, 임의적 조정과징금의 20%를 감경한다.
이에 따른 원고의 부과과징금은 32억 8,900만 원이다.

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고는 아래와 같은 사유를 내세워 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다고 주장한다.

(1) 부당한 공동행위의 불성립 주장

(가) 합의의 부존재
1) 금융감독원은 단체상해보험제도의 정비를 위한 정책수립 과정에서 이 사건 보험회사들 간에 단체상해보험제도의 정비방안에 대하여 논의하게 한 후 보험회사들로부터 수렴된 의견을 반영하여 단체상해보험제도의 정비방안을 마련하여 상품심사기준으로 채택하였다.

2) 이 사건 보험회사들은 금융감독원의 위와 같은 행정지도에 따라 보험회사들의 의견을 밝혀 상품심사기준 작성 과정에 참여하고 채택된 상품심사기준을 따랐을 뿐이다.

3) 따라서 이 사건 공동행위는 이 사건 보험회사들의 금융감독원에 대한 단순한 의견개진에 불과하거나 금융감독원의 행정지도에 따른 실행행위에 불과하므로, 공정거래법 제19조 소정의 부당한 공동행위에 관한 합의에 해당하지 아니 한다.

(나) 경쟁제한성과 부당성의 부존재
1) 이 사건 공동행위는 금융감독원의 주도 하에 보험업의 건전한 육성을 목적으로 보험회사 간 공정한 가격경쟁을 유도하고 단체상해보험상품의 요율을 합리적으로 정비하기 위하여 이루어졌다. 이에 따라 보험업의 건전성을 저해하는 보험료의 할인·환급을 폐지하는 대신 합리적인 보험료 산출을 위하여 공동위험률을 적용하게 되었으므로, 공정거래법과 보험업법의 입법목적, 보험업의 특성에 비추어 볼 때 이 사건 공동행위는 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 해당하지 아니 한다.

2) 이 사건 공동행위로 인한 경쟁제한효과는 미미한 반면 생명보험회사들과 손해보험회사들 간의 공정경쟁 기반 구축, 보험회사 재무건전성 확보를 통한 산업합리화 도모, 단체상해보험상품의 보험료 인하에 따른 소비자 후생 증대의 점에서 효율성 증대효과는 매우 컸다. 이러한 경쟁제한효과와 효율성증대효과를 비교형량할 때 이 사건 공동행위는 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 해당하지 아니 한다.

(다) 법령에 따른 정당행위
이 사건 공동행위는 금융감독원이 보험업법, 같은 법 시행령 및 보험업 감독규정에 근거를 둔 적법한 행정지도에 따른 행위로서 공정거래법 제58조 소정의 정당행위에 해당하므로 공정거래법의 적용이 배제된다.

(라) 업무협약(MOU) 위반
피고와 금융감독원은 금융감독당국의 행정지도의 범위 내에서 금융회사가 개별적으로 한 행위에 대하여는 피고의 조치대상에서 제외하기로 합의하였다. 이 사건 처분은 위 업무협약을 위반한 것으로서 위법하다.

(마) 미국법상 주(州) 정부 행위이론의 적용
사인(私人)의 행위가 외관상 자유로운 경쟁을 제한하는 것처럼 보인다고 하더라도, 주 정부가 그러한 경쟁의 제한을 주 정책으로서 명백하고 단정적으로 표현하였고, 그러한 정책이 주 정부로부터 적극적인 감독을 받는다면, 공정거래법 위반이 되지 않는다는 미국 판례법상의 주 정부 행위이론(State Action Doctrine)에 따라, 이 사건 공동행위는 금융감독원의 정책결정과정의 일부로서 공정거래법상 면책되어야 한다.

(2) 과징금 산정의 위법 주장

(가) 관련 매출액에서 제외되어야 하는 매출액의 범위
1) 원고의 단체보험상품 중 비즈카페플랜보험에 대하여 할인·환급제도가 대부분 적용되지 않은 데다가 주문자 맞춤형 보험에 해당하여 다른 보험회사와 경쟁관계에 있지도 아니 하였다. 따라서 이 사건 공동행위와 무관한 비즈카페플랜보험의 매출액은 관련매출액에서 제외되어야 한다.

2) 비즈헬스케어보험은 원고 소속 보험설계사의 의료비 지원을 목적으로 하는 상품으로 원고의 비즈니스라이프플랜보험과 위험률, 보장내용, 가입대상, 할인·할증의 기준 및 범위 등을 달리하므로 그 매출액 역시 관련매출액에서 제외되어야 한다.

3) 원고가 원고 소속 임직원들을 피보험자로 하여 원고의 보험상품에 가입하면서 받은 자사보험료도 관련매출액에서 제외되어야 한다.

(나) 재량권 일탈·남용
1) 원고는 간사회사로서 보험회사들 간에 논의가 원활하게 진행되도록 편의를 제공한 것에 불과하고 이 사건 공동행위를 주도하지 아니하였는데, 피고는 이 사건 공동행위가 금융감독원의 구체적이고 직접적인 행정지도에 따라 이루어졌다는 점을 충분히 고려하지 않은 채 원고에게 과징금을 부과하였다.

2) 그러나 ㉮ 보험업을 감독할 직접적 권한을 가진 금융감독원이 보험시장의 발전을 위하여 정비 필요성을 인정한 후 원고에게 지시하고 실행한 내용에 대하여, 감독당국의 명령을 거부할 수 없는 원고에게 시정명령에 그치지 않은 채 과징금까지 부과한 것은 부당하고, ㉯ 설령 과징금을 부과하는 경우에도 원고의 행위가 '매우 중대한 위반행위'에 해당함을 전제로 과징금을 산정할 수 없으며, ㉰ 원고가 금융감독원의 요청에 따라 보험사들의 의견을 수렴한 것에 불과한데도 이 사건 공동행위를 주도하였다는 이유를 들어 과징금을 가중한 잘못이 있고, ㉱ 시장점유율이 높다는 이유만으로 이 사건 생명보험 3사와 손해보험회사 중 상위 3개 회사에 대해서만 과징금을 부과한 것은 비례 및 평등의 원칙에도 위반된다.

3) 따라서 이 사건 처분 중 과징금 납부명령은 재량권을 일탈·남용한 것이어서 위법하다.

나. 관계 법령

별지 제2목록 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

(1) 부당한 공동행위의 성립 여부

(가) 금융감독원의 행정지도의 존부
위 인정사실에 의하면, 단체상해보험시장에서 손해보험회사들과 생명보험회사들간의 과다한 보험료의 할인 및 환급 등으로 보험산업의 건전한 발전이 우려되자, 보험회사들에 대한 광범위한 규제 권한을 가진 금융감독원이 원고 등과 같은 간사 보험회사들을 통하여 단체상해보험의 공동정비방안을 논의하도록 하고 이 사건 보험회사들로 구성된 T/F팀에 함께 참여하여 단체상해보험의 공동정비방안을 마련한 후 그 결과를 상품심사기준에 반영하여 행정지도를 하였다고 봄이 상당하다.

(나) 이 사건 공동행위의 성질 및 행정지도와 이 사건 공동행위와의 관계
1) 먼저, 금융감독원의 행정지도가 강제성을 띤 것인지 여부에 관하여 보건대, 금융감독원은 단체상해보험시장에서 보험회사들의 합리적 경쟁을 통한 건전한 보험산업 육성을 위하여 이 사건 보험회사들간에 자율적으로 합의한 단체상해보험정비방안에 대해 보험감독규정의 위반 여부를 확인하고 상품심사기준을 마련한 점, 그 과정에서 금융감독원이 이 사건 보험회사들에게 특정한 공동정비방안을 마련하라고 지시한 적이 없는 점, 이 사건 보험회사들이 단체상해보험상품에 대하여 할인․환급률을 축소·폐지하고, 생·손보 공동위험률을 산출하여 적용하기로 하는 이 사건 공동행위에 합의할 것인지는 전적으로 이 사건 보험회사들에게 달려 있었던 점(이 사건 보험회사들 스스로도 이 사건 공동행위를 실행함에 있어 2004. 9. 1.자 생보업계 회의 등에서 "이 사건 공동행위에서 합의된 내용이 강제사항은 아니지만 보험회사들 간에 합의된 내용으로 개별 회사가 준수하기를 바란다"고 확인한 바 있다), 금융감독원이 이 사건 보험회사들에 대하여 그 이행을 촉구하거나 어떠한 제재를 가하지 아니하였던 점 등의 사정에 비추어 보면, 위와 같은 금융감독원의 행정지도는 강제성이 없었다고 보인다.

2) 한편, 위 인정사실에 변론 전체의 취지를 보태면 다음과 같은 사정이 인정된다.
① 이 사건 보험회사들은 치열한 경쟁으로 인하여 악화된 단체상해보험의 수익 구조를 개선하기 위하여, 금융감독원으로부터 단체상해보험시장의 정비방안을 논의하라는 요청을 받기 훨씬 이전인 2002. 3.경부터 생·손보업계 회의, 이 사건 생명보험 3사 법인영업 부장 및 임원회의 등 사업자간의 잦은 회합을 통하여 단체상해보험상품의 영업보험료 할인·환급률 축소·폐지 및 공동위험률 산출·적용 등의 공동정비방안을 자체적으로 논의해 왔다.

② 당초 이 사건 생명보험회사들의 주도 하에 이루어진 보험회사들 간의 논의 과정에서 이 사건 생명보험회사들이 제시하는 단체상해보험 정비안을 이 사건 손해보험회사들이 받아들이지 않는 등 개별 보험회사들이 회사의 이익을 관철하고자 하였고, 이후 금융감독원의 참여 하에 개별 보험회사들의 의견을 조율하여 이 사건 공동행위에 이르게 되었다.

③ 금융감독원이 원고를 비롯한 보험회사들로 T/F팀을 구성하도록 하고 단체상해보험상품의 공동정비방안을 논의하도록 한 것은 보험산업의 건전한 발전 뿐 아니라 보험회사들의 단체보험시장 정비 요청을 받아들인 데 기인한다고 보이고, 이 사건 보험회사들도 적극적으로 논의에 참가하여 단체상해보험상품의 공동정비방안을 마련하게 된 것이다.

④ 이 사건 보험회사들이 손실 방지 및 이익 극대화를 위하여 자발적이고 적극적으로 공동정비방안의 수립을 추진한 결과 이 사건 공동행위가 이루어졌다.

⑤ 이 사건 공동행위 이후에 단체상해보험상품의 공동위험률 산출·적용 등 2차 정비방안에 대한 구체적 시행방안이 손·생보업계 의견차이로 시행되지 못하자, 이 사건 생명보험회사들은 이 사건 생명보험 3사의 법인영업 본부장 회의 및 업계 실무자 회의를 수 차례 개최하여 이 사건 손해보험회사들을 제외한 이 사건 생명보험회사들만으로 단체간이참조율 산출·적용 등에 관하여 합의하였고, 단체상해보험상품의 보험가격에 적용할 예정이율을 2006. 4. 1.부터 일정수준으로 적용하기로 합의하기까지 하였다.

3) 위와 같은 사정에 비추어 볼 때, 이 사건 보험회사들은 금융감독원의 행정지도의 내용을 소극적으로 수용하는 데 그친 것이 아니라 금융감독원의 행정지도를 기회삼아 경쟁사업자들 사이의 의사의 합치에 따라 보험상품의 가격에 관한 별도의 합의를 하였다고 봄이 상당하고, 따라서 이 사건 공동행위는 공정거래법 제19조 소정의 '다른 사업자와 공동으로 가격을 결정·유지·변경하는 행위'에 관한 합의에 해당한다.

이와 달리 이 사건 공동행위가 금융감독원에 대한 단순한 의견개진에 불과하다거나 금융감독원의 행정지도에 따른 실행행위에 불과하다는 원고의 주장은 이유없다.

(다) 경쟁제한성과 부당성
살피건대, ㉮ 이 사건 공동행위가 국내 단체상해보험 시장에서 90%를 넘는 시장점유율을 가진 이 사건 보험회사들 간의 보험상품의 가격에 관한 합의인 점, ㉯ 위와 같은 상품의 가격에 관한 사항은 개별사업자들이 자신의 영업여건이나 시장상황 등을 감안하여 자율적으로 결정하여야 할 사항이지 사업자들 사이의 합의에 따라 결정할 사항이 아니고, 규제산업으로서의 보험업의 특성을 고려하더라도 가격 담합은 정당화될 수 없는 점, ㉰ 앞에서 본 바와 같이 이 사건 공동행위가 금융감독원의 행정지도를 소극적으로 수용한 것으로 보기 어렵고, 오히려 이 사건 보험회사들의 손실 방지 및 이익 극대화 차원에서 자발적이고 적극적으로 추진된 것으로 판단되는 점, ㉱ 갑 제3호증, 제11 내지 15호증의 1 내지 3, 제15호증의 1, 을 제1호증의 65, 101의 각 기재만으로는 이 사건 공동행위의 실행으로 인하여 개별보험계약자가 납부하는 보험료가 현저하게 줄어드는 등 소비자 후생이나 경제효율성이 크게 증가하였다는 점을 인정하기에 부족한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 공동행위로 인하여 단체상해보험 시장에서의 경쟁 자체가 감소하였다고 할 것이므로, 이 사건 공동행위는 부당하게 경쟁을 제한하는 것이다.

(라) 법령에 따른 정당행위 여부
1) 공정거래법 제58조는 "이 법의 규정은 사업자 또는 사업자단체가 다른 법률 또는 그 법률에 의한 명령에 따라 행하는 정당한 행위에 대하여는 이를 적용하지 아니한다"고 규정하고 있는바, 위 조항에서 말하는 법률은 당해 사업의 특수성으로 경쟁제한이 합리적이라고 인정되는 사업 또는 인가제 등에 의하여 사업자의 독점적 지위가 보장되는 반면 공공성의 관점에서 고도의 공적 규제가 필요한 사업 등에 있어서 자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하고 있는 법률 또는 그 법률에 의한 명령의 범위 내에서 행하는 필요최소한의 행위를 말하는 것이다(대법원 2006. 11. 23. 선고 2004두8323 판결 참조).

2) 살피건대, 원고가 행정지도의 근거로 들고 있는 보험업법 제127조 내지 129조 등 보험업법, 같은 법 시행령 및 보험업 감독규정만으로는 당해 사업의 특수성으로 경쟁제한이 합리적이라고 인정되는 사업 또는 인가제 등에 의하여 사업자의 독점적 지위가 보장되는 반면, 공공성의 관점에서 고도의 공적 규제가 필요한 사업 등에 있어서 자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하고 있는 법률이라고 단정할 수 없고, 앞서 본 바와 같이 이 사건 공동행위가 금융감독원의 행정지도의 내용을 소극적으로 수용하는 데 그친 것이 아니라 금융감독원의 행정지도를 기회삼아 경쟁사업자들 사이의 의사의 합치에 따라 보험상품의 가격에 관한 별도의 합의를 하였다고 보이는 점 등을 더하여 보면, 이 사건 공동행위는 어느모로 보나 공정거래법 제58조 소정의 법령에 따른 정당행위라고 할 수 없고, 따라서 이 사건 공동행위는 공정거래법의 적용대상에서 제외된다고 할 수 없다.

(마) 업무협약(MOU) 위반 여부
갑 제7호증의 기재에 의하면, 피고가 2007. 11. 27. 금융감독원과 사이에 "금융감독당국의 행정지도 범위 내에서 금융회사가 개별적으로 행한 행위에 대하여는 피고의 조치대상에서 제외한다. 다만, 피고는 행정지도의 존부, 범위 및 내용 등에 대해 금융감독당국의 의견을 고려하고, 금융감독당국은 행정지도시에 금융회사가 부당 공동행위를 하지 않도록 주지하여야 한다"는 내용으로 합의한 사실을 인정할 수 있다.

위 업무협약은 금융감독당국과 피고의 사전 협의를 거쳐 적정하게 이루어진 금융감독당국의 행정지도의 범위 내에서 이루어진 금융회사의 개별행위에 대해서는 문제삼지 않겠다는 내용이다.

그런데, 앞서 본 바와 같이 이 사건 공동행위는 금융감독원과 피고의 사전 협의를 거친 행정지도에 따른 것이 아니라 금융감독원의 행정지도를 기회삼아 경쟁사업자들 사이의 의사의 합치에 따라 보험상품의 가격에 관한 별도의 합의이므로, 이 사건 공동행위에는 위 업무협약이 적용되지 아니한다.

(바) 미국법상 주(州) 정부 행위이론의 적용 여부
우리 공정거래법상 미국의 주정부 행위이론이 그대로 적용된다고 보기 어려울 뿐 아니라 앞서 본 바와 같이 이 사건 공동행위는 부당하게 경쟁을 제한하는 공동행위에 해당하므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(사) 소결론
따라서 이 사건 공동행위는 공정거래법 제19조 제1항 제1호 소정의 부당한 공동행위에 해당하므로, 이 사건 처분은 그 처분사유가 존재한다.

(2) 과징금 산정의 위법 여부

(가) 피고가 공정거래법 제22조, 같은 법 시행령(2005. 3. 31. 대통령령 제18768호로 개정되기 전의 것) 제9조, 제61조, [별표 2], 구 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2005. 4. 1. 공정거래위원회 고시 제2005-3호로 개정되기 전의 것) IV.항에 의하여, 원고의 이 사건 공동행위 이후 무배당 비즈라이프플랜보험, 무배당 비즈헬스케어보험, 무배당 비즈카페플랜보험 상품의 보험료를 관련매출액으로 하고, 과징금 부과율을 3.5%로 정하여 이를 곱한 금액으로 하되, 임의적 가중·감경을 거쳐, 원고의 직전 3개년도 평균매출액의 5%를 초과하지 않는 범위 내에서 부과과징금을 산정하여 부과하였음은 앞서 본 바와 같다.

한편, 공정거래법 제22조의 규정에 따라 같은 법 제19조의 위반행위를 한 사업자에 대하여 과징금의 수액을 얼마로 산정할 것인지에 관하여는 피고에게 재량권이 부여되어 있지만, 공정거래법 제55조의3 제1항에 의하면 피고는 위 법에 의한 과징금을 부과함에 있어서 위반행위의 내용 및 정도, 위반행위의 기간 및 횟수, 위반행위로 인하여 취득한 이익의 규모 등을 참작하여야 하도록 규정되어 있으므로, 피고가 과징금을 부과함에 있어서는 법이 정한 제한범위 내에서 위반행위를 한 사업자의 위반의 정도 기타 제반 사정이 비추어 비례·형평의 원칙에 적합하게 부과하여야 할 것인바, 아래에서는 이 사건 과징금이 적정하게 부과되었는지를 살펴 본다.

(나) 관련 매출액의 범위에 관한 주장에 대하여
원고의 단체보험상품 중 비즈카페플랜보험과 비즈헬스케어보험의 매출액 제외 주장을 보건대, 비즈카페플랜보험에 대하여 2005. 4. 13. 단체간이참조율(암, 재해)이 적용되었고, 비즈헬스케어보험에 대하여 2004. 10. 25. 우량단체 사전할인이 폐지되었음은 앞서 본 바와 같은바, 이 사건 공동행위의 실행대상인 위 보험상품들의 매출액은 원고의 관련 매출액에 포함되어야 하므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

자사보험료 제외 주장을 보건대, 원고가 소속 임직원들을 피보험자로 하여 원고의 보험상품에 가입하면서 받은 자사보험료는 원고가 위험보장이라는 급부를 제공하고 보험료를 수취하는 점에서는 다른 보험상품과 달리 볼 이유가 없으므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.

(다) 재량권 일탈·남용 주장에 대하여
1) 시정명령을 넘어서는 과징금 부과 자체가 부당하다는 주장에 대하여
피고는 부당하게 경쟁을 제한한 이 사건 공동행위를 한 사업자인 원고에게 공정거래법 제22조에 의하여 과징금을 부과할 수 있으므로, 피고의 이 사건 과징금 부과 자체가 부당하다는 원고 주장은 이유 없다(원고가 주장하는 금융감독원의 행정지도가 있었던 사정은 구체적 과징금 산정 단계에서 고려되는 것으로 충분하다).

2) 원고의 행위가 '매우 중대한 위반행위'에 해당하지 않는다는 주장에 대하여
부당한 공동행위와 관련한 위반행위의 중대성은 위반행위의 내용, 공동행위 참가사업자의 시장점유율, 행위의 파급효과 등 당해 위반행위가 시장경쟁에 미치는 효과를 중심으로 판단하는 것인바, 이 사건 공동행위가 공정거래법 제19조 제1항 제1호 소정의 가격 담합에 해당하는 점, 단체상해보험시장에서 이 사건 보험회사들의 시장점유율이 90%를 넘어서는 점, 이 사건 공동행위의 실행으로 인하여 보험료가 인상되는 등 경쟁제한효과가 발생한 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 공동행위는 구 과징금 부과고시 IV.1. 소정의 '매우 중대한 위반행위'에 해당하고, 피고가 금융감독원의 행정지도가 있었던 점을 고려하여 그 중 가장 낮은 부과기준율인 3.5%를 적용하였으므로, 그와 같은 과징금 부과는 적정하게 이루어진 것이다.

3) 과징금 가중의 위법 주장에 대하여
이 사건 생명보험 3사가 보험회사들 간에 단체상해보험의 공동정비방안을 마련하기 위하여 20여 회 개최된 대부분의 회의에 참석하면서 업계의 공조 및 공동정비방안 수립을 적극 추진한 점, 보험회사들간의 논의 과정에서 이 사건 생명보험회사들이 단체상해보험 정비안을 제시하고 이 사건 손해보험회사들이 수용 여부를 결정하는 과정을 거친 점, 이 사건 생명보험 3사가 별도로 회합을 갖고 공동정비방안에 대하여 논의하였고 원고의 임원이 이 사건 생명보험 3사 임원회의에 참석하여 관여한 점 등의 사정에 비추어 볼 때, 원고가 공동행위를 주도하였다는 이유로 구 과징금 부과고시 IV.3.나.(1) 소정의 가중한도 30% 중 20%를 적용한 피고의 이 사건 처분은 적정하다.

4) 비례 및 평등의 원칙 위반 주장에 대하여
그 밖의 보험회사들의 시장점유율이나 위반행위의 정도에 비하여 이 사건 공동행위를 주도한 이 사건 생명보험 3사 및 손해보험회사 중 상위 3개 회사의 시장점유율이 높고 위반행위의 정도가 중하므로, 이 사건 생명보험 3사 및 손해보험회사 중 상위 3개 회사에게만 과징금을 부과한 이 사건 처분은 비례 및 평등의 원칙을 위반하지 아니하였다.

(라) 소결론
따라서 이 사건 과징금 부과는 적정한 것으로서 재량권의 범위를 일탈하거나 남용한 위법이 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 고영한(재판장) 이재석 이완희 

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