▣ 서울고등법원 2005. 1. 14. 선고 2004누2778 판결 【보험소비자연맹등록거부처분취소】

【전 문】
【원고, 항소인】 보험소비자연맹(소송대리인 변호사 강형구)
【피고, 피항소인】 재정경제부장관
【변론종결】 2004. 11. 12.
【제1심판결】 서울행정법원 2004. 1. 14. 선고 2003구합29781 판결
【대법원판결】 대법원 2008.6.12. 선고 2005두1978 판결 (상고기각)
【주 문】
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고의 부담으로 한다.
【청구취지 및 항소취지】 제1심 판결을 취소한다. 피고가 2003. 9. 8. 원고에 대하여 한 소비자단체 등록거부처분을 취소한다.

【이 유】

1. 처분의 경위

다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1 내지 5, 12호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.

가. 원고는 보험소비자의 권익증진을 위한 정책방향의 제시와 보험사의 건전경영을 유도하여 보험소비자의 이익확대를 도모하고 보험소비자에게 현명한 보험소비활동을 위한 정보를 제공한다는 등의 목적을 표방하며 유○룡, 조○행 등이 주축이 되어 2002. 12. 24. 설립된 단체이다.

나. 원고는 2002. 12. 26. 피고에게 '사단법인 보험소비자연맹'이라는 명칭으로 소비자단체등록신청을 하였는데, 피고는 2003. 5. 9. "보험관련 법인을 가입대상으로 하고 있어 소비자단체로 볼 수 없고, 재정상황을 확인할 수 없으며, 재원확보방안도 실현성이 희박하여 운영재원 확보가 불투명하고, 3개 이상의 시·도에 소비자단체로서 활동을 하기에 적합한 설비와 인력을 갖추었다고 볼 수 없다"는 이유로 등록을 거부하였다.

다. 이에 원고는 보험회사가 법인회원으로 가입할 수 없도록 하는 회원운영규정을 정하였고, 재정상황을 알 수 있는 자료와 재정확보방안을 수정 내지 보완하였고, 설비 및 인력 보완책으로 1개의 사무국과 서울, 부산, 광주에 지부를 설치하여 위 지적사항을 모두 보완하였다면서 2003. 8. 22. 다시 피고에게 '보험소비자연맹'이라는 명칭으로 소비자단체등록신청을 하였다.

라. 피고는 2003. 9. 8. 소비자단체로 등록을 하려면 소비자보호법(이하 '법'이라 한다) 제18조 제1항 제2호의 '물품 및 용역' 전반의 소비자업무를 담당하는 단체로서 그 활동을 하기에 적합한 설비와 인력을 갖추어야 하는데, 원고는 물품 및 용역 전반이 아닌 보험분야에 한정된 소비자업무를 담당하는 단체이고, 그 활동의 공공성·중립성에 문제가 있다는 이유로 등록을 거부하는 이 사건 처분을 하였다.

2. 본안 전 항변에 대한 판단

피고는, 소비자단체의 등록은 그 등록으로 인하여 등록되는 단체의 실체상 권리관계에 어떠한 변동을 가져오는 것이 아니어서 소비자단체등록신청을 거부한 것을 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 할 수 없으므로 이 사건 소는 부적법하다고 주장한다.

그러나 재정경제부 또는 지방자치단체에 등록된 소비자단체만이 국가 또는 지방자치단체로부터 보조금을 지급받을 수 있고(법 제20조), 그 업무추진에 필요한 자료 및 정보의 제공을 사업자 또는 사업자단체에 요청할 수 있으므로(법 제52조의6 제1항, 제4항, 법시행령 제44조 제1항), 피고의 소비자단체 등록거부는 등록거부되는 단체의 실체상 권리관계에 변동을 가져오는 '구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용'에 해당한다 할 것이다.

따라서 피고의 위 본안 전 항변은 이유 없다.

3. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

소비자단체로 등록되기 위해서는 물품 및 용역 모두를 포괄적으로 업무대상으로 삼아야 하는 것은 아니고 물품 또는 용역 중 어느 한 가지만을 업무대상으로 하는 소비자단체도 등록이 가능하며, 원고는 3개 이상의 시·도에 지부를 설치하고 소비자단체로서 활동하기에 적합한 설비와 인력을 갖추어 재정경제부에 소비자단체로서 등록할 수 있는 모든 요건을 갖추었으므로 피고의 이 사건 등록거부처분은 위법하다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

(1) 소비자보호법에 규정된 소비자는 사업자가 제공하는 '물품 및 용역'을 소비생활을 위하여 사용하거나 이용하는 자 등을 말하며(법 제2조 제2호), 이러한 소비자의 권익을 옹호 내지 증진하기 위하여 소비자가 조직한 단체인 소비자단체(법 제2조 제3호)는 '물품 및 용역'의 규격·품질·안정성·환경성에 대한 시험·검사 및 가격 등을 포함한 거래조건이나 거래방법에 대한 조사·분석(법 제18조 제1항 제2호, 이하 '제2호 업무'라 한다), 소비자 피해 및 불만처리를 위한 상담·정보제공 및 당사자 간 합의의 권고( 법 제18조 제1항 제5호, 이하 '제5호 업무'라 한다) 등 법 제18조 제1항 각 호 소정의 업무를 행하게 되고, 위 각 업무 중 법 제18조 제1항 제2호 및 제5호의 업무를 하고자 하는 소비자단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 재정경제부 또는 지방자치단체에 등록할 수 있으므로(법 제19조 제1항), 재정경제부 또는 지방자치단체에 등록할 수 있는 소비자단체는 위 제2호 업무와 제5호 업무를 행하고, 그 활동을 하기에 적합한 설비와 인력을 갖추어야 할 것이다(법 제19조 제2항).

따라서 소비자단체가 '물품 또는 용역' 중 어느 하나에 대한 시험·검사 또는 조사·분석을 행하는 것만으로는 소비자의 권익 옹호 내지 증진이라는 소비자단체의 목적을 달성하기 어렵다 할 것이고, 한편 을 제2호증, 을 제6 내지 9호증의 각 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 법 제18조 제1항 제2호는 "'물품 또는 용역'에 대한 시험·검사 및 거래조건이나 거래방법에 대한 조사"로 규정되어 있다가 1999. 2. 5. 법률 제5748호로 개정되면서 위와 같이 "'물품 및 용역'의 규격·품질·안정성·환경성에 대한 시험·검사 및 가격 등을 포함한 거래조건이나 거래방법에 대한 조사·분석”이라고 개정된 사실을 인정할 수 있는바, 위와 같은 소비자단체의 목적과 업무, 소비자보호법의 제반 규정 및 제2호 업무에 관한 규정의 개정내용, 기타 제반사정을 종합하면 '제2호 업무'는 '물품 및 용역' 모두에 대한 시험·검사 및 조사·분석을 의미하는 것이지, 물품 또는 용역 중 어느 한 가지에 대한 시험·검사 또는 조사·분석을 의미하는 것이라 해석할 수는 없다 할 것이다.

(2) 다음으로 원고가 소비자단체로서 활동을 하기에 적합한 설비와 인력을 갖춘 소비자단체인지 여부에 관하여 살펴본다.

갑 제2호증, 갑 제6호증의 1, 2, 을 제10호증의 1, 2, 3의 각 기재, 당심 법원의 삼성생명보험 주식회사, 교보생명보험 주식회사, 대한생명보험 주식회사에 대한 각 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고의 회원은 일반회원, 종신회원, 단체회원, 명예회원이 있고 각 회원은 이사회가 정하는 회비를 납부하여야 하는 사실, 원고는 회비를 납부한 정회원과 회비를 납부하지 않은 준회원을 구별하여 정회원에게만 상세한 보험관련 정보 등의 서비스를 제공하는 방식으로 운영되고 있는 사실, 원고는 보험회사 등으로부터 광고료를 받고 광고를 하고 있으며 손해사정인 또는 인터넷로펌 등 영리를 추구하는 상인들과 연계하고 있는 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정사실에 의하면 원고는 소비자의 권익을 옹호 내지 증진하기 위하여 소비자가 조직한 소비자단체라기보다는 서비스 제공의 대가로 회원들로부터 회비를 받는 영리추구단체에 가깝다고 할 것이고, 또한 원고가 물품의 규격·품질·안정성·환경성에 대한 시험·검사를 하기 위한 설비와 인력도 갖추고 있지 못하므로 결국 원고는 이 사건 등록신청 당시 등록을 할 수 있는 소비자단체로서 활동하기에 적합한 설비와 인력을 갖추었다고 할 수 없다.

(3) 따라서 원고가 물품 및 용역 전반에 관한 소비자업무를 담당하지 않고 있고, 공공성·중립성의 문제가 있어 소비자단체로서의 적합한 설비와 인력을 갖추지 못하였다고 보아 원고의 소비자단체등록을 거부한 이 사건 처분은 적법하다 할 것이다.

4. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하여야 할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하고 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사   송진현(재판장) 염원섭 조일영